Robert Böttner: 9. Speyerer Europarechtstage: Aktuelle Fragen des Europäischen Beihilferechts

Am 25. und 26. 9. 2017 fanden zum neunten Mal die Speyerer Europarechtstage an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer statt. Unter der wissenschaftlichen Leitung von Prof. Dr. Wolfgang Weiß gaben Referenten aus der Praxis den rund 200 Teilnehmern aus der öffentlichen Verwaltung, der Anwaltschaft und der Wissenschaft einen Einblick in aktuelle Fragen des europäischen Beihilferechts. Zur Diskussion stand ein breit gefächertes Themenspektrum – konkrete Anwendungsfragen aus dem Bereich Forschung und Entwicklung, Kulturförderung, Tourismusmarketing sowie kommunale und lokale Infrastrukturen.

I.    Aktuelle Luxemburger Rechtsprechung

Nach der Einführung von Prof. Dr. Wolfgang Weiß, der auf die Aktualität und Relevanz des Beihilferechts hinwies und einen Überblick über die Tagungsthemen gab, widmete sich Kai Peter Ziegler, LL.M. (Referent am EuGH, Luxemburg) aktuellen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs in beihilferechtlichen Fällen. Zunächst befasste er sich mit der Rechtssache Rs. C-74/16, Congregación (ECLI:EU:C:2017:496), in der der Gerichtshof erneut zum Unternehmerbegriff bzw. dem Begriff der wirtschaftlichen Aktivität Stellung nahm, um so den Anwendungsbereich des Beihilferechts zu definieren. Zusammen mit den Urteilen in den Rs. C-414/15 P und C-415/15 P, Stichting WoonlinieundStichting Woonpunt (EU:C:2017:215 und EU:C:2017:216) sei die Congregación-Entscheidung auch relevant für die nach wie vor wichtige Unterscheidung zwischen bestehenden und neuen Beihilfen. Mit Blick auf Verfahrensfragen besprach der Referent die Urteile in der Rs. C-131/15 P, Loutraki (EU:C:2016:989) – in dem es um die Abgrenzung von Vorverfahren und formellem Prüfungsverfahren sowiedie Vorgehensweise der Kommission bei der Prüfung neuer Beihilfen ging –,ferner die Entscheidung Frucona II(Rs. C-300/16, EU:C:2017:706), mit der der Gerichtshof die Anforderungen an die Sorgfaltspflichten der Kommission nochmals verschärfte. Abschließend wandte sich der Referent der Bestimmung des wirtschaftlichen Vorteils zu und erörterte hier neben der Rechtssache Frucona II auch das Urteil des Gerichts in der Rs. T-386/14, FIH (T:2016:474).

II.   Verfahren und Verfahrensreform

Unter dem Titel „Procedural Reform reloaded?“ referierte Camelia Grozea-Knuth (Europäische Kommission, Brüssel) über die wichtigsten Elemente des beihilferechtlichen Verfahrens und mögliche Verfahrensreformen. Sie skizzierte zunächst die grundlegenden Konzepte der auf Grundlage von Art. 108 AEUV erlassenen Verfahrensverordnung (VO (EU) 2015/1589 des Rates), die zu den drei Bestandteilen des so genannten „rule book“ gehört, bevor sie die Verfahren für notifizierte und für bestehende Beihilfen erörterte. Sodann berichtete sie von einigen Neuerungen, darunter Klarstellungen im Beschwerdeverfahren (klarere Anforderungen an eine Beschwerde inkl. Darlegungspflichten), die sog. Markterkundungsinstrumente sowie die Sektoruntersuchungen. Abschließend betrachtete sie die Bekanntmachung über das Vereinfachte Verfahren und den „Code of Best Practice“. Die beiden letztgenannten Akte befänden sich derzeit in der öffentlichen Konsultation und könnten möglicherweise überarbeitet werden.

III.  (Neu)Entwicklungen in der Selektivität

Im dritten Referat warfDr. Andreas Bartosch (LUTZ ABEL, Brüssel) den Blick auf Entwicklungen in der Selektivität. Als Ausgangspunkt zeichnete er die Rechtsprechung des EuGH zur klassischen Dreischrittprüfung (Rs. C-143/99, Adria Wien Pipeline, EU:C:2001:598) und zur wirkungsorientierten Auslegung des Selektivitätsmerkmals (Rs. C-486/07 P, British Aggregates II, EU:C:2008:757 und Rs. C-279/08 P, Dutch NOx, EU:C:2015:551) nach.Zu den neueren Entwicklungen gehöre zunächst die Klarstellung, dass die Selektivität einer Maßnahme nicht die Bestimmung einer aufgrund spezifischer Merkmale oder der Art der Tätigkeit abgrenzbaren Gruppe von Unternehmen voraussetzt (verb. Rs. C-20/15 P und C-21/15 P, World Duty Free Group u.a., EU:C:2016:981) sowie die Bestimmung des Referenzsystems durch die Kommission, die nach Ansicht des Referenten, der dafür auf dieEntscheidung in der Rs. C-524/14 P, Hansestadt Lübeck, Rn. 61 (EU:C:2016:971) verwies, eine umfassende Befugnis zur Auslegung des nationalen Rechts haben müsse. Zudem vertrete die Kommission den Standpunkt, das sog. Arm’s-length-Prinzip sei qua direkter Anwendbarkeit des Art. 107 Abs. 1 AEUV unmittelbar in das nationale Referenzsystem hineinzulesen (SA.38373, Apple Ireland, Rn. 255-257; SA 38374, Starbucks Netherlands, Rn. 261-264; SA.38375, Fiat Luxemburg, Rn. 226-229). Bartosch resümierte, dass diese Entwicklung indesein offenkundiger Irrläufer sei.

IV. FuEuI: Konkrete Anwendungsfragen

Im Anschluss wandte sichRalf Kanitz (BMWi, Berlin) konkreten Anwendungsfragen im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation zu. Den Schwerpunkt bildete die Frage der beihilfefreien Forschungsförderung, die sich immer dannstelle, wenn Universitäten oder andere öffentliche Forschungseinrichtungen auch wirtschaftliche Tätigkeiten ausübten (Auftragsforschung). Beispielhaft erläuterte der Referent die Problemlage und mögliche Lösungen am Fall der Ausbauinvestitionen für Institute der Fraunhofer-Gesellschaft. Abschließend schilderte er die ersten Erfahrungen des Ministeriums mit Einzelnotifizierungen nach dem FuEuI-Unionsrahmen bzw. den so genannten „wichtigen Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse“ (important projects of common European interest – IPCEI).

V.  Beihilferechtliche Risiken der Auslastung kommunaler Infrastrukturen

Der zweite Konferenztag begann mit dem Vortrag von Dr. Carsten Jennert (KPMG, Frankfurt/Main) zu beihilferechtlichen Risiken bei der Auslastung kommunaler Infrastrukturen. Seitdem die Kommission in ihrer Mitteilung zur Modernisierung des Beihilferechts (KOM(2012) 209) auch die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und die Erhöhung der Effizienz öffentlicher Ausgaben in den Zielkatalog des Beihilferechts aufgenommen habe, sei der Bereich ausgabenrelevanter Gemeinwohldienste beihilferechtlichbesonders relevant. Durch die Nutzung von Überkapazitäten bei Infrastrukturen, die gleichzeitig Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) darstellten (etwa Abfallentsorgung, Messen/Kongresszentren)durch Nicht-DAWI-Tätigkeiten könne zwar der öffentliche Zuschussbedarf reduziert werden. Hier seien aber die Vorgaben des Beihilferechts zu beachten. Der Referent präsentierte verschiedene Lösungsansätze der Kommission für eine beihilferechtskonforme Finanzierung von Infrastruktur-Leerkosten.

VI. Kulturförderung: Spielräume des Beihilfebegriffs und der AGVO

Tanja Struve (Europabüro des Deutschen Landkreistages, Brüssel) setzte sichin ihrem Referat über Spielräume des Beihilfebegriffs und der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (VO (EU) Nr. 651/2014 der Kommission – AGVO) im Bereich der Kulturförderung mit dem europarechtlichen Kulturbegriff sowie der Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten im Bereich der Kultur auseinander und ging sodann auf die durch den Vertrag von Lissabon eingeführte Vereinbarkeitsklausel und die Konkretisierung des Kulturförderungsziels im Beihilferecht (Art. 107 Abs. 3 Buchst. d) AEUV) ein. Wichtig sei im Rahmen des Unternehmensbegriffs die Einordnung und Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten der Kultureinrichtungen bzw. eine getrennte Betrachtung. Zudem sei die Frage nach der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels von Belang;die Kommission gehe spätestens seit der Bekanntmachung zum Beihilfebegriff davon aus, dass bei rein lokalen Sachverhalten keine solche Beeinträchtigung vorliege. Außerdem wurden die entsprechenden Schwellenwerte in der AGVO angehoben. Im Ergebnis, so die Referentin, herrschetrotz des positiv zu bewertenden „Teilrückzugs“ der Kommission aus dem Beihilferecht für die Kulturförderung letztlich noch keine endgültige Rechtssicherheit.

VII.      Beihilfen im Tourismusmarketing

Im Anschluss präsentierte Dr. Stefan Meßmer (Menold Bezler Rechtsanwälte, Stuttgart) Probleme und Lösungen bei Beihilfen im Tourismusmarketing. Ererläuterte den Teilnehmern den Begriff des Tourismusmarketing und stellte beispielhaft verschiedene Erscheinungsformen öffentlicher Tourismusorganisationen vor. Auch bei der Beurteilung von Beihilfen im Tourismusmarketing sei zunächst zwischen wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Betätigung zu unterscheiden. Eine Beihilfe sei tatbestandlich in Zweifelsfällen oftmalszu bejahen. Eine mögliche Lösung sei indes eine Betrauung auf Grundlage des Freistellungsbeschlusses. Abschließend verwies Meßmer auf ein Schreiben des BMWi, das als Ergebnis eines Dialogs mit der Kommission neue Argumentationsansätze auf Tatbestandsebene liefere. Seit der Ankündigung der Vergaberechtreform 2016 sei allerdings eine deutlich ansteigende Sensibilität seitens der Europäischen Kommission für die beihilfekonforme Finanzierung des Tourismusmarketing zu verzeichnen.

VIII.     Krankenhausfinanzierung und Beihilferecht

Einen weiteren, insbesondere für die kommunale Praxis relevanten Sektor beleuchtete Dr. Tobias Traupel (Ministerium für Wirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen) in seinen Ausführungen zu Krankenhausfinanzierung und Beihilferecht. Bei der Finanzierung müsse zwischen den Investitionskosten, den Betriebskosten und der Defizitfinanzierung kommunaler Krankenhäuser durch den Träger unterschieden werden. Beihilferechtlich relevantsei nicht jedes Krankenhaus, etwa weil es an der Zwischenstaatlichkeit (lokale Bedeutung) fehle. Eine Rechtfertigung von Investitionskostenzuwendungen auf Grundlage der Altmark-Trans-Kriterien sei beihilferechtlich riskant, gelinge aber über die DAWI-Freistellung. Im Anschluss erläuterte Traupel, welche Anforderungen an eine beihilfekonforme Defizitfinanzierung öffentlicher Krankenhäuser zu stellen seien.

IX. Lokale Infrastrukturen

In ihrem Vortrag überbeihilferechtliche Probleme bei lokalen Infrastrukturenkonstatierte Dr. Yvonne Simon, LL.M. (Europäische Kommission, Brüssel) – ausgehend vom EuGH-Urteil Leipzig/Halle-Flughafen(Rs. C‑288/11 P, EU:C:2012:821) –, dass es zahlreiche (lokale) Infrastrukturen gebe, die für wirtschaftliche Zwecke genutzt würden, sodass bereits die Finanzierung des Baus eine Beihilfe darstellen könne. Allerdings handele es sich nicht bei allen tatbestandlich um eine Beihilfe, so etwa, wenn es rein lokale Auswirkungen gebe, sodass der Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht betroffen sei (Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe, Rn. 196 f.). Eine Freistellung komme bei beihilferelevanten Fällen indes über Art. 56 AGVO in Betracht. Die Referentin schlussfolgerte, dass nach Leipzig/Halle die Bekanntmachung zum Beihilfebegriff sowie Art. 56 AGVO einen wichtigen Beitrag geleistet hätten, um problematische von unproblematischen Fällen zu unterscheiden.

X.  Anwendung des Beihilferechts durch nationale Gerichte

Albrecht von Graevenitz (Clifford Chance, Frankfurt/Main) referierte im letzten Tagungsreferat über die Anwendung des Beihilferechts durch nationale Gerichte. Zur Einführung gab er eine Übersicht über die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Kommission und den nationalen Gerichten und erläuterte sodann die Pflicht zurBerücksichtigung von Beschlüssen der Kommission durch nationale Gerichte. Mangels sekundär-beihilferechtlicher Regelung (im Gegensatz zum Kartellrecht) seien primärrechtliche Begründungsansätze heranzuziehen. Diese ebenso wie primärrechtliche Beschränkungen erläuterte der Referent unter Heranziehung der Rechtsprechung ausführlich. Als nächstes diskutierte er die Pflichten nationaler Gerichte sowie der Kommission zur Zusammenarbeit. Abschließend warf er die Frage auf, ob die sekundärrechtliche Klarstellung einer Berücksichtigungspflicht und etwa eine Übermittlungspflicht von Urteilen an die Kommission ähnlich wie im Kartellrecht (Art. 15, 16 VO 1/2003 des Rates) wünschenswert sei.

XI. Resümee

Zum Abschluss des anderthalbtägigen Expertenforums fasste Prof. Dr. WolfgangWeiß die Themen und wesentlichen Punkte der Konferenz in seinem Resümée zusammen. Die Tagung bot einen gelungenen Überblick über die aktuellen Fragen und Probleme des europäischen Beihilferechts und ließ Raum für teils intensiv geführte Diskussionen, deren Ergebnisse den Referenten und Teilnehmern Erkenntnisse für ihren jeweiligen Arbeitsalltag lieferten. Zugleich wurden einige Themen erkennbar, die Gegenstand der 10. Speyerer Europarechtstage zu aktuellen Entwicklungen des Europäischen Beihilferechts am 24./25. 9. 2018 werden könnten.

Dipl.-Jur. Robert Böttner, B.A., LL.M., ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter von Professor Dr. Wolfgang Weiß am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Europa- und Völkerrecht, an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer.